周孟亮:促进我国新型农村金融组织发展

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2018-10-12

以2004年中央“一号文件”为开端,经过10年的改革发展,新型农村金融组织已成为当前农村金融体系的重要组成部分。 党的十八届三中全会作出了发展普惠金融的重大决策,这对未来农村金融改革提出了新要求。 发展新型农村金融组织是实现普惠金融目标的重要途径,也是未来农村金融改革的重点之一,迫切需要认清存在的问题,进一步规范政府行为,发挥基层经济主体的创新性。 新型农村金融组织发展中存在的主要问题在实际工作中,新型农村金融组织发展中的一些突出问题必须引起高度重视。

这主要表现在:一是目标定位偏差。 目前,国家有关部门出台的相关“意见”和“通知”,更多地体现为将民间资本引入农村金融领域,但对于服务“三农”和实现“普惠”金融目标则没有明确要求。 一些优惠政策容易被钻空子,所产生的激励效果背离改革初衷。 二是监管有效性不够。

从理论上说,农村资金互助社属于真正意义的内生型金融组织,但审慎监管大大增加了运作成本,不利于发展真正意义上的合作金融。 三是多重改革推动主体之间协调困难。 村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会推动发展,小额贷款公司主要由中国人民银行推动发展,不同改革推动主体出台的具体实施细则需要进一步协调。 四是民间资本进入农村金融领域尚待实质性突破。

具有金融机构法律地位的村镇银行只允许民间资本“参与”设立,而允许民间资本全资设立的小额贷款公司不具有“金融机构”法律地位。

促进新型农村金融组织发展的政策建议一是基于普惠金融导向加强发展目标引导。

明确中央层面的机构职责,把新型农村金融组织发展放在实现普惠金融的总体目标框架内进行。 加强普惠金融理念的宣传教育,加强对新型农村金融组织社会绩效管理,对“支农支微”和服务“三农”做出明确要求。 目前,我国存在的农村资金互助社、农民资金互助社和贫困村互助资金三种资金互助形式,具有合作金融的基础,应在尊重市场规律基础上进行整合、引导,构建真正意义上的合作金融。 二是基于市场化前提下开展有效监管。 重塑监管者和被监管者的关系,承认新型农村金融组织的市场经济主体地位,赋予其自主经营、自负盈亏和自担风险的权利义务。 提供公平的制度环境,构建有效的激励约束机制,不直接干预市场主体的经营行为,避免变成行政管制。

采取“功能导向”监管,根据新型农村金融组织的业务范围和功能确定监管模式。

处理好中央和地方在监管职能上的配置,中央适当放权,地方负责具体操作和实施细则。 根据先小后大、先“非存款类”后“存款类”机构的原则,将小额贷款公司、农村资金互助社交由地方监管,未来逐步将村镇银行等交由地方监管。 加强地方监管机构自身能力建设,完善地方监管制度,完善行业自律监管体系。

三是将民营银行顶层设计制度创新与新型农村金融组织发展相结合。 制定、完善《贷款通则》和《放贷人条例》等法律法规,保护民间资本权益。 改变村镇银行主发起行制度,选择在银行稳健经营上具有远见、关注社会责任的民间资本进行培育,支持民间资本建立服务“三农”的民营银行。 在民营银行门槛准入设计上,建立定位约束机制,定位于服务农村或将较大比例资金投放农村地区,在服务对象选择上不能“垒大户”,防止唯利是图的民间资本进入金融领域。

建立相应考核和评级机制,对于服务“三农”目标定位明确和效果优良的民营银行,在申请开设分支机构、兼并、收购评审时作为重要参考依据,在税收等方面给予政策优惠。 四是构建有效的农村金融风险外溢防范机制。

通过加强金融宣传和教育培训,倡导风险自担的市场理念,让农民和民间资本所有者成为真正意义上的微观金融主体,下决心改变把中央看作“最后风险承担者”的传统观念。

地方在享受新型农村金融组织发展收益的同时,应承担相应风险处置任务,严格明晰地方监管责任。

构建中央和地方之间的风险“隔离墙”,不允许地方风险转嫁中央。

完善财税支持政策,激励新型农村金融组织开发具有市场敏感度、符合利率市场化环境的灵活性金融产品。 完善农业保险机制,减少利率市场化给新型农村金融组织带来的冲击。

建立新型农村金融组织退出机制,一旦出现个别和局部风险,能够容忍“阵痛”的存在。 尽快建立存款保险制度,改变过去政府为存款提供隐性担保的现象。

加快农村信用体系建设,尽快将农民和民间资本所有者纳入社会征信系统,加强农村金融生态建设。

加强农村金融人才培养,通过各项激励措施引导金融人才回归农村。

(作者为国家社科基金项目“农村小型金融组织‘适应性’成长模式研究”负责人、湖南农业大学教授)。